Der Bebauungsplan ist der Zauberstab, mit dem Kommunen ein Stück Land zu Bauland veredeln können. Oder auch nicht. Dass er Bau- oder genauer Bebauungsrecht schaffen kann, ist die Besonderheit des Bebauungsplans. Unser Autor, Rechtsanwalt Rolf Kemper, gibt Aufschluss über Entstehung und Inhalte des Bebauungsplans.
Stadtplanung ist wegen unterschiedlicher, oft gegensätzlicher Interessen äußerst kompliziert. Kommunen müssen entscheiden, wie sie die Nutzung der knappen Ressource Boden planerisch und wirtschaftlich am besten ordnen. Mehr bezahlbaren Wohnraum? Oder mehr Luxusimmobilien für Einkommensteuerzahler? Stadt- und damit Bebauungsplanung findet nicht isoliert statt. Deutschland ist vollständig planerisch „beackert“. So gut wie jeder Quadratmeter ist durch Gesetze, Programme, Pläne, Zielbestimmungen und Festsetzungen dazu bestimmt, mehr oder weniger konkret definiert genutzt zu werden. Dieses Planungssystem kann man sich als Pyramide mit einem einzelnen Grundstück auf der Spitze vorstellen. Die Stufen werden nach oben kleiner und enthalten zunehmend konkretere und verbindlichere Vorgaben. Die oberste Stufe bildet für jedes Grundstück ab, ob und genau was darauf erlaubt ist. Also auch, ob es bebaut werden darf. Stadtplanung ist demnach in überörtliche Raumordnung und Fachplanungen eingebettet.
Stadtplanung durch Bauleitpläne
Der Bebauungsplan und der Flächennutzungsplan bilden die beiden Stufen kommunaler Bauleit- oder Stadtplanung. Kommunen haben das Recht und die Aufgabe, ihre städtebauliche Entwicklung und Ordnung ihres Gesamtgebiets zu bestimmen, indem sie es überplanen. Das im Baugesetzbuch geregelte zweistufige Planungssystem soll zwei Dinge gewährleisten: Zunächst stellen Kommunen in einem Flächennutzungsplan die Nutzung ihres Gesamtgebiets grobmaschig in Grundzügen dar. Im Anschluss entwickeln sie aus dem Flächennutzungsplan für Teilbereiche oder auch nur einzelne Grundstücke Bebauungspläne, die grundstücksscharf die zulässige Bebauung und Nutzung festsetzen. Das Baugesetzbuch definiert daher den Flächennutzungsplan als „vorbereitenden“ und den Bebauungsplan als „verbindlichen Bauleitplan“.
Flächennutzungsplan und Bebauungsplan
Weil ein Flächennutzungsplan die Bodennutzung für ihr Gesamtgebiet darstellt, gibt es normalerweise nur einen pro Kommune. Dagegen existieren in der Regel zahlreiche aus einem Flächennutzungsplan entwickelte Bebauungspläne. Nur ein Bebauungsplan setzt unmittelbar rechtsverbindlich fest, ob, wo, was und wie viel gebaut werden darf – und was nicht. Da der Bebauungsplan ohne behördlichen Bescheid unmittelbare Rechtsfolgen hat, ist er ein verbindlicher Bauleitplan. Seine Verbindlichkeit besteht darin, dass er unmittelbar Baurecht schaffen oder ausschließen kann.
Ein Flächennutzungsplan kann dies nicht. Er ist ein verwaltungsinterner Plan und keine Satzung. Somit hat der Flächennutzungsplan neben der anderen Rechtsfolge auch eine andere Rechtsform als der Bebauungsplan.
Flächennutzungsplan und Bebauungsplan bestehen – mit seltenen Ausnahmen – aus Karte und Text. Aber auch hier gibt es Unterschiede: ein Flächennutzungsplan besteht aus Karte, Text und Erläuterung, ein Bebauungsplan aus Karte, Text und Begründung. Während der Text Teil der Bebauungsplan-Satzung ist, ist es die Begründung nicht. Das bedeutet: ein Grundeigentümer kann nur aus Karte oder Textteil Baurecht beanspruchen, nicht aus der Begründung
Erstellung eines Bebauungsplans
Bebauungspläne müssen aus dem Flächennutzungsplan entwickelt werden. Sie müssen ihn nicht starr befolgen, sondern er lässt auch Weiterentwicklung zu. Doch wo der Flächennutzungsplan Grünland vorgibt, darf kein Bebauungsplan Bauen zulassen, wo der Flächennutzungsplan Wohnbau vorgibt, darf ein Bebauungsplan keine Hauptverkehrsstraße vorsehen. In der Praxis sind solche Fehler selten, weil der Flächennutzungsplan parallel zum Bebauungsplan geändert wird. Bebauungspläne dürfen keine Konflikte unterschiedlicher Nutzungen verursachen und müssen bestehende Konflikte lösen.
Die Kommune darf keinen Bebauungsplan beschließen, der nur rein negativ eine zulässige Grundstücksnutzung verhindern soll. Doch sind die Übergänge zwischen zulässiger Positiv- und unzulässiger Negativplanung fließend. Die Kommune kann eine Ortsumgehungsstraße verhindern, indem sie einen Grüngürtel am Ortsrand festsetzt. Städtebaulich kann sie das durchaus begründen, denn das Baugesetzbuch erlaubt ausdrücklich, Freiflächen festzusetzen.
Ein Bebauungsplan muss exakt sein, damit Betroffene erkennen, was er erlaubt und welche Folgen (etwa Lärm) er hat. So darf nicht mit „ca.-Maß“ angegeben werden, wie hoch Gebäude sein dürfen und eine Fläche darf nicht zugleich für Wohn- und Gemeinbedarf festgesetzt werden.
Private und öffentliche Belange müssen unmittelbar vor Bebauungsplan-Beschluss neutral abgewogen werden. Eine Kommune darf Baurecht nicht zulasten von Nachbarinteressen per Ansiedlungsvertrag an Investoren verkaufen. Städtebauverträge sind zwar ausdrücklich erlaubt, aber oft mit dem Ruch des „Deals“ behaftet. Weil der Rat sich an den Städtebauvertrag gebunden fühlen könnte, wird bezweifelt, dass er neutral abwägt.
Wie läuft ein Bebauungsplanverfahren ab?
Bebauungspläne müssen mit dem Baugesetzbuch konform sein. Regelt das Baugesetzbuch etwas nicht, gilt Kommunalrecht. So wird ein Bebauungsplan „als Satzung“ beschlossen. Einzelheiten regelt aber Kommunalrecht (Vor-, Ab- und Nachlauf von Ratssitzungen, Bearbeitung durch Verwaltung und last not least: Befangenheit). Zum Abschluss die wichtigsten Informationen für private Bauherren:
Das Verfahren beginnt, wenn ein Aufstellungsbeschluss ortsüblich bekannt gemacht wird. Der Beschluss muss die Absicht, einen Bebauungsplan aufzustellen enthalten und den Planbereich beschreiben. Die Bekanntmachung muss dazu anstoßen, sich mit der Planung zu befassen. Die Kommune muss früh ermitteln und bewerten, welche Belange ihre Planungsabsicht(en) berühren. Schon zum Entwurf ist ein Umweltbericht erforderlich, welchen die Kommune im Laufe des Verfahrens fortschreiben muss. Behörden und Öffentlichkeit muss frühzeitig die Gelegenheit gegeben werden, sich zu den Planungsabsichten zu äußern.
Das Beteiligungsrecht ist ein „Jedermann“-Recht. Jeder kann sich an jedem Bebauungsplanverfahren beteiligen, Einwendungen erheben und Änderungen fordern. Ein Flensburger kann einen Münchener Bebauungsplan kritisieren und ein Münchener Änderungen eines Bochumer Bebauungsplans fordern. Träger öffentlicher Belange, deren Aufgaben berührt sind, erhalten den endgültigen Planentwurf und können binnen eines Monats prüfen und Stellung nehmen. Auch die Öffentlichkeit kann die endgültige Planung einsehen und kommentieren.
Bei Stellungnahmen muss die Kommune prüfen und mitteilen, ob sie Anregungen folgt. Ändert die Kommune den Entwurf, muss sie betroffene Bürger und berührte Träger öffentlicher Belange erneut beteiligen. Der Rat selbst muss abschließend alle öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander gerecht abwägen. Diese Abwägung soll die Verfahrensherrschaft der Kommune ausgleichen und gewährleisten, dass sie ihre Rolle nicht einseitig (aus-) nutzt. Nach Satzungsbeschluss muss bestätigt werden, dass unterzeichneter und beschlossener Plan übereinstimmen. Die Kommune zeigt Bebauungspläne je nach Inhalt an oder legt sie zur Genehmigung vor. Die Pläne treten in Kraft, sobald sie bekannt gemacht wurden. Auch im Anschluss an das Verfahren prüft die Kommune jeden Bebauungsplan auf nachteilige Wirkungen. Sie kann in diesem Fall Auflagen an die Baugenehmigung knüpfen oder den Plan ändern.
Weitere Informationen bei der Arbeitsgemeinschaft Bau- und Immobilienrecht >>